网站小编 9月16日，国家发展改革委关于印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》 的通知。我们请到了2位专家来为各位领导分享相关的政策解读。
会议要点
本次政策文件和过去文件最大的不同体现在:
1.各省份超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重以后，不计入能耗考核的 可再生能源总量有所增加，鼓励了可再生能源发展;
2.807号文中提到，十三五期间，超出激励性指标的量，不纳入双控考核，总 量、强度都不纳入;这次改成了超出最低指标部分不纳入总量考核，但强度仍要 考核，更强调产业结构转型升级。
·今年开始做能耗双控目标季度预警等级，更强调过程管理，各省更感到压力，导致云南近期限电政策的发布。
·双控政策对于制造业的影响:直接关掉工业企业是立竿见影的措施，但个别地方措施不合理，关产能原因在于某些省份感受到了季度能耗预警的压力。个别地方一刀切，个人不赞同，应该关注产业具体情况，后续需要进一步吻合和协调。政策瞄准长期方向，出现问题会做纠偏。
·双控不止是国家指标的分解，对不同地方、行业会差别对待，有科学性，过去实践看来效果正面。
·追根究底，所有的能源转型都是控制碳，这次重点其实是控制化石能源，并鼓励新能源发展，相信未来会直接走到控制碳排放。
会议正文
【首席观点】
最近上游资源受到能耗双控影响大双价格都在暴涨，三四季度，一些能耗双控目标完成情况晴雨表中的红色省份用电情况受到很大影响，江苏、云南都出现了拉闸限电的情况，我们今天请到了专家给大家交流。今天收盘后，国家发改委发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，制度方案和过去也有一些不同，整体来说，各省份为了解决能耗双控，会抓紧建设风电光伏，因为达到一定比例之后，将不计入能耗指标，对地方政府风光装机有很大的刺激。
下面请专家给我们解读一下政策的具体内容。
【专家一】
本次政策文件和过去文件最大的不同体现在:
1.各省份超额完成激励性可再生能 源电力消纳责任权重以后，不计入能耗考核的可再生能源总量有所增加，鼓励了 可再生能源发展;
2.807号文中提到，十三五期间，超出激励性指标的量，不纳 入双控考核，总量、强度都不纳入;这次改成了超出最低指标部分不纳入总量考 核，但强度仍要考核，更强调产业结构转型升级;此外，今年开始按照季度发布 预警等级，更注重过程管理。 本次文件和过去文件相比，从节能减排大的框架来说，都是一样，设立激励目 标，大的原则跟之前是一样的，包括在大家看来比较强硬的完善能耗双控考察制 度，能耗双控考察以前就比较严格，考核的结果会作为当地领导班子的工作考评 依据。今年一季度和半年度，国家发改委都发布了能耗强度降低进度目标预警等 级和能源消费总量控制目标预警等级，所以实际上，所以对各个地区加码加得也 比较厉害。807号文提到，十三五期间，各省达到激励性目标后，对激励性目标 之上的部分，不计入能耗双控考核。这次改成了，达到激励性指标(门槛不 变)，最低指标之上不纳入总量考核。 至少从今年开始及以后，不计入能耗总量考核的量会更多，会激励各个地方发 展、接受外来的可再生电力。此外，807号文中提到，十三五期间，超出激励性 指标的量，不纳入双控考核，总量、强度都不纳入;这次改成了超出最低指标部 分不纳入总量考核。举例来说，一个地区，如果有新增产业，需要新增电力负 荷，通过增加风光本地开发或者接受外来可再生能源，可以有一定的增长空间， 但这并不代表对于能源强度可以抵扣，能源强度是反映了一个地区的经济结构， 国家希望一个地区做好产业转型，这个大方向不变，也希望通过产业升级，使这 个地方的产业能效水平提升，节能水平有所提升。个人觉得，改了这个地方，既 有利于新能源的发展，也有利于产业结构转型，这一点，在十三五既有政策上做 了完善。
能源消费强度和能源消费总量的区别:能源消费总量的单位就是吨标煤，是能源 绝对量。能源强度指单位GDP的能源消费量。本次政策的调整，相对807号文， 更符合一手抓清洁能与转型，一手抓节能，把二者结合得比较好。新的方案，意 味着，多使用新能源(达到最低额度后)，会使得能源消费总量不扩大，地方通 过增加风光消纳，可以提高能源总量，同时也希望引进新的产业，能耗强度相对 比较低。
问答环节:
Q:双控从今年进入三季度，一下子特别严格，十三五的能耗双控，感觉没有那 么明显，今年感觉特别明显，为什么会有这么大的反差?
A:今年开始做能耗双控目标季度预警等级，更强调过程管理，各省更感到压 力，导致云南近期限电政策的发布。去年四季度，可以感受到也是比较严格，广 东一些地方也有拉闸限电，双控一直要求都比较严，目前来说，机制没有太大变 化，但每个季度都要做预警等级，有的省份今年一季度、上半年都是红色，就比 较紧张，前两天云南的政策，原因很可能就是连着几个红色，有的省可能觉得前 几年不用管，最后一年才管，但现在更强调过程性管理，使得各个地方感受到压 力，这有利于推进地方经济转型。拉闸限电，是立竿见影的效果，政策出台，对 新能源是利好，各省会相对长远地考虑，现在就开始行动，各省自己的电力不 够，可以用跨省跨区的电力，通过签订购电协议，也许半年以后，都可以提升可 再生能源比例，解决起来也是比较快的，最多半年一年，就可以解决。这个政策 出台会使得各个地方消纳可再生能源的积极性很高，中东部地区接受三北地区电 力，会对线路清洁能源比例提出要起，三北地区也会考虑要不要把清洁能源电力 留在本地，各省之间怎么协调不太好预估，整体上对于促进新能源消纳有利，有 这样的需求，可再生能源空间就会得到一定量的增长。
Q:对新能源诉求强的省份，有什么共同点?
A:国家做原则性的要求，各个省份具体怎么落实由各省自行安排。地方下一步 怎么做，我这边没有做具体的研究、调研，今年无论在节能还是新能源政策非常 多，地方怎么出台政策，和有不同，从今年政策导向来看，国家层面是更为原则 性的，国家层面就是管到了省一级，任何省份都要满足新能源消纳保障机制，也 是落在省一级，省份有没有达到最低消纳责任权重，至于省份能耗如何落实到企 业，各个省份做法会有些不一样。对于责任权重也不一样，国家给到15%，省 份做方案，会给一些主体定16%的方案，相应能耗控制，怎么落在产业，各个 企业都有一定差别。从十三五情况来看，执行落实力度也都是比较强的。
关于政策变化的具体举例:举例来说，比如去年浙江给的最低可消纳责任权重是 17%，实际达到了19%，17%是最低可消纳责任权重，17%*1.1(各省基本按 照*1.1的方式制定激励性权重)，那么18.7%是激励性权重，类似于优秀线，超 过了优秀线，按照十三五，19%-18.7%=0.3%，这0.3%的部分可以不纳入能耗 双控考核。同样的数字，用今年的政策，那么是19%-17%=2%，这2%的部分 可以不纳入能源总量的考核，整体来说量就变大了，各省会努力迈过激励性指标 门槛，也会鼓励企业使用绿电。所谓的可消纳责任权重比例，其中，分母是该地 的用电量(任何形式的电)*吨标煤耗，政策调整后，达到比例后，达到激励线 以后，更多新能源的量将不计入分子端。
Q:即便使用绿电资源，但绿电也要做火电调频调峰，又涉及到了化石能源，这 一点，怎么统筹?
A:需要电力系统的风光接纳量提升，今年的政策已经在更多的关注电力系统整 体的升级，系统性特征明显。无论是本地还是外地的电，如果希望提升可再生比 例，接纳风光的能力就要提升，电力系统运行模式就要做相应改变，所以更快推 进灵活性改造。今年7、8月，出台储能指导意见，近期抽水蓄能也出了规划，7 月底出了分时电价，这些都是增加储能的措施，也都会为电力系统灵活性改造做 出贡献，通过这样的方式，使地区有更多的消纳能力，这些都是系统性的，今年 系统性的特征非常明显。
Q:现在鼓励新能源发电，光伏硅料非常耗电，单吨电耗60度，对新能源相关原 材料制备是否要纳入考核?如果要纳入，成本非常高，成本高会抑制装机需求，不利于新能源发展，矛盾如何调和?
A:对于清洁能源产业，下一步可能会做调整，后续细节可以完善。光伏硅料， 单产品能耗很好，硅料的需求量和电解铝相比不一样，没有那么高的吨位的量， 总的耗电量没有那么多。对于清洁能源相关的产业，下一步要做一些相关的调 整，不能完全管制，管制了没有发展空间。我们也在关注，比如云南把工业硅限 产了90%，开工率只来10%，本来今年光伏产品上游价格就高，会不会继续加 剧，我们也在跟进，政策的大的框架相较于十三五更科学，就是节能+可再生， 双手抓，后续细节还是应该加以完善的。
Q:最近云南等好几个省出现了出台比较严格的限电措施，对于能耗高的产品进 行大规模减产，这会导致产品价格大幅上涨，各省又在疯狂压减各种产能，矛盾 如何调和?
A:个别地方一刀切，个人不赞同，应该关注产业具体情况，后续需要进一步吻 合和协调。我个人觉得现在提的运动式减碳，更多落在了地方、企业层面，我做 政策研究，我们看到政策的方向原则、目标非常明确，要纠正运动式减碳，希望 落到实处。某些地方就是运动式，要不就不想动，要不就比较极端，直接缩减， 做得比较非此即彼，像云南的情况，我们也是觉得过于一刀切，需要关注产业的 基本情况，应该适度调整。今年是双碳实施的第一年，确实有很多东西，需要一 个过程来探索。发改委的双控、新能源的协调性还可以，但落实到地方，是需要 一个吻合的过程。可再生能源消纳其实是2020年才开始第一次考核，对我们来 说都是新东西，有的地方做的很到位，比如浙江政策就执行得比较好，有的地区 就过于一刀切，发展还是过于激进。
Q:现在看到，云南、江苏等地直接关掉工业企业，您觉得地方政策层面，为了 达到年内的目标，还能有什么其他的措施?
A:关掉是立竿见影的措施，地方还可以引入可再生能源，也可以新建，今年就 开始建，明年就可以发挥效应。买起来可能也不容易，各地的清洁能源肯定更愿 意自己消纳，各省可以更多地挖掘自身的潜力，比如在现有通道增加风光比例， 现在西部地区建立风光基地很快，光伏一年就可以建成。
Q:今年对于某些地方要达到目标是不是只有一个措施，就是关产能?
A:关产能是兜底措施。
Q:前几天云南，今年又是江苏，会不会很多省都会冒出这些措施?
A:红色省份面临的压力会比较大。三季度就要结束了，原来只考虑1年或者5 年，现在每个季度都要预警，季度末的月份就会感到很紧张。江苏、福建压力比 较大，双红的省份压力就很大。
Q:双红的省份陆续关掉制造业，感觉不太符合常理，从决策层来看，会不会有 一些纠偏措施?
A:我觉得应该做一些纠偏措施，我个人认为云南这些措施应该做一些纠偏。
【专家二】
完善能耗双控制度是十四五期间推进的环节，这个方案不单单对于新能源产业，对于整体能源、产业结构调整的作用是卓有成效的，大家可以更多的从产业整体的角度关心这个问题。目前的各项政策仅仅是一小步，并不是结束，下一步仍要往前走。相信大家对于新能源从去年的双碳目标理解是充分的，正是由于这是核心目标，所以风光新能源的跨越式发展，都是服务于碳减排，应该建立起来对于区域层面、碳排放的约束，约束要建立在科学计量、分配的基础上，但各个区域、市场主体的情况还较难以计量。
双控制度方案在不断进步。从能源控制迈向化石能源控制，没有一步到位，但已经向前走了很大的一步，在循序渐进，走了关键性一步，过去已经实施的能源消费总量管理缺乏弹性，只是考虑能源，没有充分考虑清洁能源发展我们从十三五起，就对超出激励性目标的可再生能源，不纳入能源总量和强度目标考核。今天的方案，更往前走了一步，现在是超额完成激励性后，抵扣的部分更进一步放大，超出最低的权重部分，就不纳入能源总量考核。一个高能耗项目如果全部采用绿电，能效水平还重要吗?重要，仍有强度约束。
对于政策提醒关注，能耗双控，第一控制的是总量，第二控制的是强度。总量往前走了，可再生仍要纳入强度考核，用绿电支持高附加值行业。所以目前的政策，对于低附加值产业，即便没有总量约束，也有强度约束。
国家下达的指标，是针对省级，省级向下级分配权重，由各个省份自行确定。政 策头2、3年，企业的指标和省基本一致，这是通俗做法，后续要看省怎么编 制，一半的省出台了相应实施方案。我们以前，各省权重指标下达，都是考虑了 各省的实际能力，最低的重庆、上海，青海、宁夏、黑龙江20%。水电纳入的 话，有4各省超过了60%，2022年开始，提升1.25哥百分点，2022年只设定了 最低指标，如何设定激励性指标，目前没有最终确定，明年一季度会确定。 总的来看，政策对于投资者，不单单对新能源，建议各位认真理解对于产业结构 调整的影响。政策对于消费侧引领新能源是很好的政策，这仅仅是起步，后面还 会继续做。
问答环节:
Q:双控对制造业的影响?
A:云南、江苏的限电问题，是一时一地的问题，出现了问题，会进行纠偏。这 个问题和政策本身没有直接关联，能源消费总量控制执行了十几年了。为了双 控，确实有过拉闸限电，这有利于环境、生态问题改善，在我们实际政策制定过 程中，为了避免一些省份、行业被双控误伤，在指导政策中也顾及到了差异化管 理的问题，云南、江苏的限电问题，我确实觉得是一时一地的问题，跟解决光伏 玻璃的问题一样，出现了问题，我们会进行纠偏。我们不会因为该政策影响新能 源发展，这和我们的目标相悖，不会太大的问题，不是说马上就要解决。
Q:后续政策会如何进一步完善?
A:本次政策没有一步到位，十四五开局之年，我们并没有直接控制化石能源， 相信未来会直接走到控制碳排放。我们希望放开新能源，所以不将新能源纳入考 核，追根究底，所有的能源转型都是控制碳，讨论过程中没有一步到位，这次重 点其实是控制化石能源，现在政策相对807号文又往前走了一步，超出激励的地 区，超出最低的不计入，这是往前走的一步。双控的核心，会随着环境技术手段 不断变化，我们会走到直接控制碳排放，这需要一个过程，政策在操作层面未来 会继续深化和进一步往前再走。
Q:能耗指标考核的指定方式，如何量化?
A:总量制定，大家认为是能源不增长，这是不对的，全国范围能源消费有增量 是确定的，问题在于怎么确保增量实现，怎么在各省分解落地，各个省也都有自 己的增量空间。
Q:鼓励可再生能源消费，总量上看是放松了，但强度没有放松，这样的措施， 对推动风电光伏有帮助吗?
A:政策对于新能源是利好。个人觉得有很大作用，政策刚刚实施，何种产业会 受益，缺乏实证。高附加值板块有可能得以受益，但目前缺乏行业标尺，没法特 别定量回答。个人对于政策理解是，政策对新能源比较好，是十四五开局之年做 的比较大的进步。核心原则是促进新能源消费，这是平衡能源增长、碳排放很重 要的政策。
Q:能耗强度角度来看，如果一些高耗能项目的使用的能源都来自可再生能源， 是不是稍微可以放松?
A:理想的政策约束，应当以碳排放、化石能源为约束，再退而求其次，以能源 总量。如果建立起碳排放为约束，新能源的应用空间就彻底打开了。
Q:主要目前限制能耗的是能耗强度，是不是可以理解，云南如果想要新增高耗 能项目，也没法引入绿电?
A:利用可再生能源，也要求既不突破总量，也满足强度要求。未来政策如果进 步到直接控制碳排放，没有碳的问题，就谈不上对总量、强度的约束，政策还会 往前走，目前没有走到终点。
Q:高能耗行业，能耗限制开工率，买绿电提升开工率，能立马买到呢?如果买 不到，什么时候可以开始买到?买到的话，但我不是高附加值，会不会也受到限 制?
A:高耗能产业的发展需细化到各个省份自行统筹安排，国家制定的是各省的总 量目标。建议看一下绿电工作方案，是可以买到的，也可以买到足够的量，向企 业买，绿色属性归于你，这些都是可能。市场主体种类有很多，如果不是高附加 值行业，要看地方政策会不会进一步细化，地方政府有权利也有能力，对于高附 加、夕阳产业差别对待，可以落实到各个省里面去做。
Q:目前来看，电力交易市场交易额不高，似乎没形成太高的需求，同时也没有 溢价，原因为何?
A:目前的数据来自新闻通稿，发布会召开时间不长，具体情况有待验证。绿色 电力试点启动，9.1开的发布会，很难用10天断定交易电量不够，市场已经启 动，比如上海买了宁夏的电力，这些数据都来自新闻通稿，一没有量，二没有价 格，不要这么早就下结论。硅料、电解铝都属于高耗能行业，是不是能算的过来 账，可以这么做，可以看下一步企业的实践。
Q:绿电市场是不是远水解不了近渴，是短期还是长期的成效?
A:上游涨价原因有很多，政策瞄准长期方向，出现问题会做纠偏。疫情、量化 宽松、货币超发等因素都有导致上游涨价的问题，并不仅仅是双控政策的原因， 政策瞄准方向，是长期的发展趋势，并不是瞄准当下，当下问题也不会任其发 展。避免运动式减碳，不应该一刀切，我们已经在做纠偏，不是短期的问题不去 解决，绿电、双控也都不只是为了解决当下短期问题。
Q:我们政策是中央对地方的要求，地方针对当地制定政策，对比如钢铁行业， 严格限制钢铁的产量，高能耗企业可能就没有积极性去做，但目前来看，中国城 镇化没有结束，钢铁、有色对于有效需求还没有达峰，总需求有增长，但各个省 可能不管总量问题，只顾自身，会不会和全国性的需求不匹配?
A:双控不止是国家指标的分解，对不同地方、行业会差别对待，有科学性，过 去实践看来效果正面。我们看到了这样的问题，成立了碳达峰、碳中和领导小 组，钢铁也有碳达峰方案，不会为了达峰而达峰，不能泛泛去理解，每个省的方 案都要有统筹，给予不同地区、行业差别化对待，我们的双控不仅仅是国家指标 的分解，有它的科学性，效果是非常正面的。目前上游价格高位，不能仅仅归结 为双控政策。
Q:能耗双控和鼓励政策，政府可能会纠偏，一个5万吨煤的项目，使用的是用 绿色电力，审批的可能性会大一些吗?
A:可能有一定优势。完善的政策是很全面的政策，如何进行窗口指导，从我了 解，新增项目，有前置性条件，地方、国家都有统筹考量，称之为窗口指导，除了产业性质、建设诉求，还能提供绿电，是有一定优势的，但落实到地方还是需要做一些工作。
Q:光伏玻璃等行业，扩产仍旧比较紧张，约束会不会还是很大?
A:供需紧张，市场层面不干预，政策层面会纠偏。供求是市场行为，上游产能 释放，类似玻璃这种，国家不会一刀切，阻碍新能源的发展，最终会回归到合 理，供需关系紧张，市场层面不干预，政策会纠偏。
Q:您刚刚提到这次的文件鼓励新能源发展，但不是终极阶段，怎么理解终极阶 段?
A:终极不好理解，下一步我建议实施化石能源消费能源控制会比较合理。
Q:十四五，新增能耗标准发放到各个省市，各省市标准制定，怎么匡算衡量?
A:从各省来看，十四五期间总量和新增数量，都有大致的范围，从此时此刻自 己的能源消费总量升多少是知道的，但怎么去分解，是挺复杂的问题。
Q:总量怎么发放?按照历史用电量调整吗?
A:个人理解，2030年，一次能源消费峰值58-60亿吨标煤，2025年，55左右 亿吨标煤，大概就是几亿吨增量(2020年能源消费总量49.8亿吨标准煤)。
